La recente sentenza della Corte di Cassazione penale, n. 3657, del 29 gennaio 2026, è stata
commentata dai media, ed in maggior misura dai social e dalle newsletter più o meno autorevoli, in
modo generico o addirittura “terroristico”.
La conferma, da parte della Suprema Corte, di un mero sequestro preventivo (su questo si è
espressa la Cassazione) è stata di fatto “spacciata” per una condanna penale per occupazione
abusiva del demanio marittimo (art. 1161 del codice della navigazione). Di più: essa è stata
presentata come autoassertivamente applicabile, senza esclusioni, a tutti i casi di gestione di una
concessione demaniale oltre i termini di scadenza.
E ciò senza il dovuto distinguo tra i casi in cui sia in applicazione il regime di prorogatio previsto
dalla legge dello Stato, inteso ad “accompagnare” le gestioni alle attese evidenze pubbliche, da
tenersi al più tardi entro il 30 settembre 2027 e nelle more della soluzione di gravi carenze
procedimentali e di sostanza (determinazione dell’indennizzo e dell’equa remunerazione in primis),
e quelli in cui si realizzi una permanenza di titolari “precari” sulla concessione scaduta malgrado
l’assenza o la conclamata invalidità del titolo, privo di supporto giuridico.
L’art. 1161 del c.n. notoriamente stabilisce che chiunque arbitrariamente occupa uno spazio
del demanio marittimo è punito con l’arresto fino a sei mesi o con l’ammenda fino a euro 516.
E’ altrettanto noto come l’art. 3 della legge n. 118/2022 stabilisca che, al fine di consentire
l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento di cui al successivo art. 4 e il loro
svolgimento nel rispetto del diritto dell’Unione europea, continuano ad avere efficacia fino al 30
settembre 2027 (ovvero fino al 31 marzo 2028 in presenza delle ragioni impeditive di cui al
comma 3), se in essere alla data di entrata in vigore della legge medesima e sulla base di
proroghe o rinnovi disposti anche ai sensi della legge n. 145/2018 e del decreto-legge n. 104/2020,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 126/2020, le concessioni demaniali marittime, lacuali
e fluviali per l’esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive di cui all’art. 01, comma 1, del
decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre
1993, n. 494.
Fino a tali date l’occupazione dell’area demaniale da parte del concessionario uscente è
comunque legittima anche in relazione all’articolo 1161 del codice della navigazione (art. 3,
comma 3). E, anche ai sensi dell’art. 4, comma 7, della legge n. 118 “Fino alla data di
stipulazione dell’atto che regola il rapporto concessorio, l’occupazione dell’area demaniale da
parte del concessionario uscente è comunque legittima anche in relazione all’articolo 1161 del
codice della navigazione”. Si tratta di disposizioni approvate al fine di costituire altrettante
“norme di chiusura” per un Sistema che attraversa mille problemi di ordine giuridico, tuttora
irrisolti.
Quale dunque la spiegazione della conferma da parte della Corte di Cassazione penale del
cennato sequestro preventivo nell’ambito di un processo per la ipotizzata commissione del reato di
cui all’art. 1161 c.n.?
Già in precedenza, nel 2020 (sent. n. 29105), la Cassazione si era pronunciata sul caso di
specie, annullando l’Ordinanza con cui il Tribunale del riesame di Teramo aveva a sua volta
annullato il decreto del G.I.P. che aveva disposto il sequestro preventivo dello stabilimento
balneare in questione, ipotizzando il reato ex art. 1161 c.n.
La Cassazione aveva così concluso affermando che le disposizioni di legge che prevedono la
proroga delle concessioni erano da considerare inapplicabili al caso di specie, richiedendo la
norma una espressa istanza da parte del concessionario ed un provvedimento espresso da
parte del Comune previa necessaria verifica, non solo della esistenza a monte di un titolo
valido, ma anche del permanere dei requisiti in capo al concessionario.
Ed infatti, secondo la Corte, la proroga sarebbe applicabile soltanto ad alcune tipologie di
concessione, circostanza che impone una verifica da parte della competente amministrazione
sul rilievo che la proroga, riguardando una concessione valida ed ancora in essere,
presuppone un controllo circa la sussistenza di tale condizione e la permanenza dei requisiti
richiesti per il suo rilascio.
Nel caso di specie, la concessione demaniale in questione era scaduta e non prorogata; e ciò in
quanto il D.L. 30 dicembre 2009, n. 194, art. 1, comma 18 conv. in L. 26 febbraio 2010, n. 25
prevede che il termine di durata delle concessioni “in essere” alla data di entrata in vigore del
predetto decreto e in scadenza entro il 31.12.2018 sia prorogato fino al 31.12.2020, con la logica
conseguenza che la proroga vale per le concessioni “nuove” (nel senso di successive al D.L. n. 194
del 2009 conv. in L. n. 25 del 2010) in quanto “in essere alla data di entrata in vigore del D.L. n.
194 del 2009 e in scadenza” e tale non era la concessione originariamente emessa a favore del
ricorrente, non avendo innovato sul punto il D.L. n. 113 del 2016, conv. in L. n. 160 del 2016, che si
limita a prevedere che “conservano validità i rapporti già instaurati e pendenti in base al D.L. 30
dicembre 2009, n. 194, art. 1, comma 18, convertito, con modificazioni, dalla L. 26 febbraio 2010,
n. 25”, rapporti riferiti, come anticipato, alle sole concessioni “nuove” tra cui non rientrano quelle di
cui si discute.
In breve: la concessione rilasciata, con scadenza alla data del 31.12.2007, non potendo
essere prorogata automaticamente per effetto dell’immediata applicazione nell’ordinamento
interno della Direttiva Bolkestein, era tamquam non esset. Essa semplicemente non “esisteva”
più al momento dell’entrata in vigore del D.L. n. 194 del 2009, art. 1, comma 18, conv. in L. n.
25 del 2010, e come tale non poteva essere oggetto di proroga.
Del tutto inconferente sarebbe il richiamo, da parte del Tribunale distrettuale, dell’omessa
attivazione, da parte della P.A., del procedimento di decadenza dalla concessione per l’omesso
pagamento del canone di concessione, di cui all’art. 47 c.n., comma 1, lett. d), per l’assorbente
ragione che, essendo la concessione scaduta, non era più in essere alcun rapporto giuridico tra
l’amministrazione e la titolare della concessione.
La Corte richiamava, infine, la giurisprudenza di legittimità secondo cui il reato di abusiva
occupazione di spazio demaniale marittimo si configura anche in caso di occupazione protrattasi
oltre la scadenza del titolo, a nulla rilevando l’esistenza della pregressa concessione e la tempestiva
presentazione dell’istanza di rinnovo, attesa la natura costitutiva del diritto e non meramente
autorizzatoria del provvedimento amministrativo di concessione.
L’ordinanza impugnata era stata quindi annullata con rinvio per nuovo esame al Tribunale
di Teramo.
Il rapporto si era protratto per gli anni successivi, fino a nuovo provvedimento del G.I.P. del
Tribunale di Teramo, che aveva emesso nuovo decreto di sequestro preventivo perché l’indagato
avrebbe arbitrariamente occupato, sine titulo, l’area demaniale già assentita in virtù di concessione
rilasciata nel 2005, suppletiva di quella originaria del 2002, e scaduta il 31 dicembre 2007.
L’occupazione veniva qualificata come priva di base giuridica anche alla luce della
menzionata sentenza della Corte di Cassazione, n. 29105 del 2020, che aveva reputato la
concessione come inesistente sin dal 2007, non essendo suscettibile di proroga automatica in
virtù dell’immediata operatività della direttiva Bolkestein.
Il Tribunale del riesame, adito dalla società titolare, confermava il sequestro.
Avverso il provvedimento di sequestro ha presentato ricorso per cassazione
l’amministratrice provvisoria della società, la cui difesa sosteneva la violazione dei principi di
legalità, tassatività, prevedibilità e del divieto di irretroattività sfavorevole sancito dall’art. 25 Cost.
e dall’art. 7 CEDU, richiamando l’Adunanza Plenaria n. 17 del 2021, che esclude che la
disapplicazione delle proroghe possa tradursi in responsabilità penale.
La Corte di Cassazione, con sentenza n. 3657, del 29 gennaio 2026, ha rigettato il ricorso.
Anche questo provvedimento si basa sulla giurisprudenza della Suprema Corte in materia di
proroga automatica delle concessioni demaniali. La sentenza ricorda che l’art. 11, comma 1, della
legge 15 dicembre 2011, n. 217, aveva abrogato l’art. 1, comma 2, del D.L. n. 400 del 1993, come
modificato dall’art. 1, comma 2, della legge n. 88/2001, il quale prevedeva che “Le concessioni di
cui al comma 1, indipendentemente dalla natura o dal tipo degli impianti previsti per lo
svolgimento delle attività, hanno durata di sei anni. Alla scadenza si rinnovano automaticamente
per altri sei anni e così successivamente ad ogni scadenza, fatto salvo l’art. 42, comma 2, cod.
nav.”. L’abrogazione di tale disposizione si era resa necessaria per chiudere la procedura di
infrazione n. 2008/4908, e per rispondere all’esigenza degli operatori di disporre di un quadro
normativo stabile che, in conformità ai principi comunitari, consentisse lo sviluppo e l’innovazione
dell’impresa turistico-balneare-ricreativa.
Il menzionato art. 1, comma 18, del D.L. n. 194 del 2009 aveva quindi carattere transitorio, in
attesa della revisione della legislazione in materia di rilascio delle concessioni dei beni demaniali
marittimi, da realizzarsi, quanto ai criteri e alle modalità di affidamento, sulla base di una intesa da
raggiungere in sede di Conferenza Stato-Regioni, nel rispetto dei principi di concorrenza, libertà di
stabilimento, garanzia dell’esercizio e dello sviluppo delle attività imprenditoriali, tutela degli
investimenti e superamento del diritto di insistenza di cui all’art. 37, comma 2, cod. nav.
La finalità perseguita era quella di assicurare il rispetto degli obblighi comunitari in materia di
concorrenza e di consentire ai titolari di stabilimenti balneari di completare l’ammortamento degli
investimenti nelle more del riordino complessivo della disciplina.
La Corte di giustizia (CGUE, sentenza 14 luglio 2016, cause riunite C-458/14 e C-67/15) aveva
poi definito la questione affermando inequivocabilmente che le concessioni demaniali marittime
non possono essere automaticamente rinnovate, poiché ciò contrasta con i principi di libertà di
stabilimento, non discriminazione e tutela della concorrenza di cui agli artt. 49, 56 e 106 TFUE.
Secondo la Corte, l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE impone che il rilascio delle concessioni
demaniali marittime e lacuali avvenga mediante gara pubblica che garantisca l’accesso al mercato a
tutti gli operatori economici.
A seguito della citata sentenza della CGUE, il legislatore è intervenuto con il D.L. 24 giugno 2016,
n. 113, convertito con modificazioni nella legge 7 agosto 2016, n. 160 (recante “Misure finanziarie
urgenti per gli enti territoriali e il territorio”), che ha previsto, all’art. 24, comma 3-septies, che
“Nelle more della revisione e del riordino della materia in conformità ai principi di derivazione
europea, per garantire certezza alle situazioni giuridiche in atto e assicurare l’interesse pubblico
all’ordinata gestione del demanio senza soluzione di continuità, conservano validità i rapporti già
instaurati e pendenti in base all’art. 1, comma 18, D.L. 30 dicembre 2009, n. 194”.
La Cassazione, con la sentenza del 29 gennaio scorso, ribadisce il principio secondo cui la
proroga legale dei termini di durata delle concessioni, prevista dall’art. 1, comma 18, D.L. 30
dicembre 2009, n. 194 (conv. in legge 26 febbraio 2010, n. 25), si riferisce esclusivamente alle
concessioni “nuove”, ovvero a quelle sorte dopo la legge 88 del 2001, e comunque valide.
“Un’interpretazione diversa – secondo la Corte – condurrebbe a ritenere che il legislatore, pur
avendo abrogato la disciplina della proroga automatica perché in contrasto con la normativa
europea, ne abbia tuttavia salvaguardato gli effetti, operando in tal modo esso stesso in contrasto
con il diritto dell’Unione”.
La concessione oggetto del sequestro, sempre ad avviso dei giudici, non potrebbe essere
considerata “nuova” nel senso delineato dalla giurisprudenza: “dopo la scadenza del 2007
mancherebbe, infatti, quell’atto di effettiva rinnovazione del titolo che costituisce il
presupposto necessario per ritenere la concessione stessa validamente in essere all’entrata in
vigore del D.L. n. 194 del 2009”.
A ben vedere – afferma la Cassazione – la concessione del 2002 “si è proiettata oltre il 2007 non
per effetto di un nuovo provvedimento attributivo, ma esclusivamente in forza di un tacito rinnovo
subordinato al pagamento dei canoni, cioè tramite un automatismo che, dopo la direttiva
2006/123/CE e l’eliminazione della normativa del rinnovo automatico, risulta incompatibile con i
principi europei e con il quadro interno successivamente adeguato. In assenza di un atto espresso
che ne confermasse la vigenza, quel rinnovo non ha potuto consolidarsi quale titolo giuridicamente
valido”.
“La prosecuzione del rapporto mediante pagamenti, richieste contabili o comportamenti
tolleranti dell’amministrazione non è, allo stato del diritto, idonea a configurare una nuova
concessione, perché tali condotte non possono sostituire un provvedimento formale,
soprattutto in una materia in cui l’ordinamento europeo impone procedure selettive
trasparenti, comparative e non discriminatorie”.
In definitiva, la proroga legale dei termini di durata delle concessioni, prevista dall’art. 1,
comma 18, D.L. 30 dicembre 2009, n. 194, escluderebbe la configurabilità del reato di cui
all’art. 1161 cod. nav. solo sul presupposto della titolarità di un provvedimento concessorio
valido ed efficace, e tale non si può ritenere, secondo la Corte di Cassazione, una concessione
che si protragga oltre la naturale scadenza unicamente in virtù di un meccanismo di rinnovo
automatico, privo di un atto espresso di rinnovazione.
Si tratta di un provvedimento pesante, perché conferma un sequestro preventivo, ma occorre
attendere il provvedimento finale del Tribunale sull’ipotesi di reato per comprenderne appieno gli
effetti.
Rimane soprattutto da verificare quale sarà il pronunciamento del collegio giudicante circa
le norme di cui al menzionato art. 3, comma 3, e 4, comma 7, della legge n. 118/2022, laddove
affermano che fino alla data delle evidenze pubbliche e alla stipula dell’atto che regola il
rapporto concessorio l’occupazione dell’area demaniale da parte del concessionario uscente
(titolare di concessioni in essere ed efficaci, seppur oggetto di proroga) è comunque legittima
anche in relazione all’articolo 1161 del codice della navigazione: su tale disposizione la Corte
di Cassazione non ha speso verbo.
